提高社会治理特别是基层治理水平,不仅是探索中国特色社会主义社会治理之路,更是夯实基层社区治理现代化“中国之治”的基石。社区作为城市治理的基本单元,更是社会治理问题的集聚区和社会矛盾的高发地,推进新时代基层社区治理的高质量发展,迫切需要构建有效的多元治理机制。高质量发展是基层社区治理的时代命题,在探讨基层社区治理的发展进程中,针对基层社区治理转型中面临的新问题、新挑战,构建“赋权—聚能—归位”的推进路径,能够有效回应当前社区治理的时代发展趋势。实现“赋权—聚能—归位”有效互动的关键在于利用好、整合好制度赋权的保障动能、主体赋权的合力动能、技术赋权的智慧动能、能力赋权的能量动能和环境赋权的生态动能等五个方面。
治理转型:新时代基层社区治理高质量发展的新要求
“基层”的概念蕴含浓厚的中国特色,社会的基层在社区,其核心是民主自治。基层社区是指在一定地域内由多种群体、多样社会行动构成的社会生活共同体。改革开放以来,我国基层社区经历了转型、建设和治理等三个发展阶段,彰显了富有中国特色的治理道路。随着我国经济转轨和社会转型,单位制对社会的控制受到冲击并逐步瓦解,单位制的功能不断外溢到社区层面,基层社区逐步完成由单位制、街居制向社区制的整体转型。为了夯实国家治理的社会基础,从社区硬件设施配套完备和各类相关管理制度的完善角度,国家先后出台了一系列指导性政策,在全国范围内陆续推进社区建设、社区治理与社区服务创新等相关的实验或实践活动,由点到面地逐步展开。各类创新实践活动的持续性开展,推动了各地富有特色的、多样化的社区建设和治理模式的产生。例如,以推进社区综合体制改革、创新社区居民自治形式、培育孵化社区社会组织、提高社区服务精细化水平和扩展社区信息化建设等实践探索,尽管各侧重点不同,但都将社区作为推进社会治理现代化的重要场域,社区成为国家战略落实到基层社会的组织单元,社区治理在新时代作为调动社会各方面力量、激发社会发展活力、稳定社会秩序的联动机制发挥着极为重要的作用。在社会转型进程中,国家与社会在许多方面的利益诉求是共通的,这也决定了边界有时是“模糊不清”的。国家仍然保持着对社会的基本控制和组织动员能力,仍然与社会之间保持着“粘连”状态。因此,“‘国家’和‘社会’的简单化术语已不能够解释中国各地方的差异和特点”。从基层社区的场域来观察国家与社会的互动过程及其理论内涵,缘于社区既是国家和社会生产和运作的单元,也是国家与社会长时间互动博弈的平台。这种特定“政治—社会性质的复合体”的发展表明,社区治理转型是政府职能转变与社会活力成长“双向增进”的过程。微观层面的“社区”研究需要基础理论的支撑,例如,社区副体系理论将社区视为大社会的副体系,认为是社会的发展导致了社会宏观体系对社区副体系的影响力增强。一方面,基层社区各组织与社区之外不同体系的联系日益增强;另一方面,社区的内聚力和自主性逐渐下降,并且社区存在纵向格局和横向格局,前者是指社区与宏观体系以及其他社区之间的联系,后者是指社区内各要素、各单位间的联系,是社区内聚力的体现。现代社会的发展趋势是社区横向格局相对减弱,纵向格局相对加强。社区理论学者桑德斯(I.T.Sanders)则将社区行动理论研究与社区发展的实际工作结合起来考察,将社区视为在某一特定地域内的一系列社会互动过程和互动系统。我国社区研究的核心命题在于社区与国家的关系,注重社区的“社会性”论证,将社区视为“中国社会的重要组织单位”,社区正逐渐成为“中国政治建设的战略空间”。新时代基层社区治理高质量发展面临着社会转型带来的诸多问题和挑战,亟待寻求“治道变革”,以创新社会治理结构,激发社会活力。治理主体的培育、治理方式的创新、治理机制的完善以及治理能力的提升等,都是新时代基层社区治理高质量发展的新要求。
赋权—聚能—归位:新时代基层社区治理高质量发展的新路径
中国情境下基层社区治理的赋权和聚能,政府首先要回归职能本位,为社区释放治理空间,通过制度保障和机制优化创新,充分激活基层社区自治的能量场。赋权(empowerment)又可称为“聚能”,是通过向个体或群体赋予决定和管理其自身事务的权力,激发起内在潜能,增强其控制、支配自己生活的能力和信心的过程。“赋权—聚能—归位”,既是新时代基层社区治理创新的过程,也是目的。社区改革的前提是政府的改革创新,即“赋权”。加强和创新基层社会治理需充分认识政府作为治理主体的作用,政府改革是社区改革的先导,没有政府的改革,基层社区改革容易陷入“新瓶装旧酒”的误区,为完成某些指标和任务,基层政府职能的“越位”“缺位”现象就难以避免。破解基层社区发展难题、增强发展动力、厚植发展优势,书写发展美好蓝图,必须贯彻新发展理念,构建新发展格局。进一步为基层社区“赋权”,将推进新时代基层社区治理高质量发展。实现“赋权—聚能—归位”有效互动的关键在于利用好制度赋权的保障动能、主体赋权的合力动能、技术赋权的智慧动能、能力赋权的能量动能和环境赋权的生态动能等五个方面。
(一)制度赋权:新时代基层社区治理高质量发展的保障动能
制度赋权就是为社区居民参与治理提供权利、资源、机制等保障,以促进社区居民的参与行动,但在实践中,社区居民的自治权利并没有得到充分的落实,社区公共事务仍主要由政府决定和推动,社区居民委员会对政府存在着全方位的依赖,导致社区自治处于“空转”状态。党的十九届五中全会指出,要实现“政府治理同社会调节、居民自治良性互动”。建章立制,实现共建共治,就“要打通制度化和非制度化诉求表达渠道,找到全社会意愿和要求的最大公约数,凝聚社会治理的最大共识”。例如,南京市鼓楼区工人新村社区在老旧小区改造中真正体现居民主体地位,针对改造中的不同诉求,充分尊重群众意愿,倾听不同声音。针对楼上楼下居民对加装电梯的需求差异,不搞“一刀切”,为群众提供“菜单式”服务,根据群众选择定制“需求清单”,采用“一栋一策”“共建共管”等方式,精准施策,满足居民需求。国家治理现代化的总体推进,要以基层社区治理制度赋权为基础,加强和建构政府、市场、社会多元力量相互协调的制度体系,通过制度化的组织连接,嵌入社区微型多元组织关系网络之中,实现多元主体有效互动、协同共治,实现基层社区治理目标,从而促进并保持政府与社区之间的开放、互动,形成二者之间内在价值的统一性,通过增强居民、社区、社会组织的自主性来提高国家自主性。推进新时代基层社区治理高质量发展,在中央政府的高位推动下,地方政府要准确把握高位推动的着力点,与中央政府同频共振,完善“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局,出台赋权基层社区的一些法规政策,通过制度赋权,促进基层社区社会力量的生长及其服务功能的发挥。在实践中,不少地方政府通过宏观层面的制度赋权为基层社区居民参与社区治理提供了制度框架,不仅促进了社区治理机制层面的创新,而且为相关制度设计得以真正落地提供了方案,强调在法治精神和法律制度下实现社区治理程序的规范化和法治化。这不仅是对传统以政府为准则的社区治理规则的重置,也是全面依法治国在基层的重要体现。因此,要不断夯实“硬法”———《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,作为社区治理的法律依据;制定完善“软法”———社区居民公约,“软法”较之法律法规更具灵活性和适应性,也更容易得到社区居民的广泛认可,而且有助于调整、约束和规范社区居民的行为,协调各方利益。同时,加强完善基层社会治理领域的立法,以促进法治保障治理措施的落实,重点解决立法的针对性不足、操作性不强、立法不及时等问题,充分发挥法治在社区治理推进中的引领和保障作用,为社区治理提供制度基础。
(二)主体赋权:新时代基层社区治理高质量发展的合力动能
传播理论认为,赋权是“一种传播过程,这一过程往往来自小群体成员之间的交流”,交流(传播)使赋权得以实现。个体在与群体的对话交流中产生认同感,获得自信及促进社区治理的力量感,使其在外部赋权的助推下不断进行自我赋权、自助赋权,促进社区居民对美好生活的追求。主体赋权涵盖受教育权、表达权、参与权、建议权和监督权等,旨在通过外部力量激发或增强居民自主行动的动力,使社区居民能够利用相关的制度平台和技术手段促进社区治理创新,能够通过合作协商共同促进社区改善和提升参与社区治理的能力。党的十九届五中全会提出,要“完善基层民主协商制度”,这既表明民主协商已成为党的基层工作和基层治理的重要手段,也表明民主协商作为社会治理的重要方式在破解基层社会治理难题、寻求广泛共识、促进社会和谐稳定等方面具有重要价值。民主协商是衡量党委和政府社会治理能力的重要标志。在基层社区治理中,地方党委和政府通过与社区组织联合开展各类社区论坛、培训,邀请社区专家和社区实践者分享社区营造的理念、目标以及与居民共同协商、促进社区改善等,形成了许多典型经验和优秀案例。民主协商激发了社区居民参与社区行动的动力、信心,为社区居民从社区事务的参加者向主导者转变奠定了基础,推进了社区治理的主体赋权,提升了社区治理的协商民主性。多种形式的主体赋权,增强了社区居民主动行动的动力,推动了居民权利意识、自主意识、公共意识和责任意识的觉醒。一方面,通过制定民主协商机制赋予居民建议权,解决社区矛盾冲突议事规则的嵌入,使公众在对话交流中凝聚共识,形成各方都能接受的解决方案。例如,无锡市滨湖区对居民如何参与社区公共事务协商作了具体设计,在各社区开展协商民主项目试点工作。2018年,有96个社区协商民主项目以“五步七规”社区协商议事模式为基础,创造性地设计了“乡贤落锤制”,初步解决了“议而不决”的问题,并推出了“668议事公约”,探索形成了各具特色的“分层、分片、分段、分群”的协商民主新手段。另一方面,通过探索社区自治项目评比交流,解决了物业失管、停车难、社区公共空间被侵占等一些老大难问题,丰富了社区协商民主的新内涵。又如,苏州市姑苏区借助“居民自治项目化”赋予居民治理参与权,引导居民民主协商社区治理难题,自2017年以来,共形成1,656个居民自治项目,辐射居民近60万,开展各类居民服务36,000余次,受到了社区居民的广泛好评。新时代基层社区治理高质量发展就是要真正体现“共建共治共享”,让社区居民“多监管”,社区治理怎么治,效果如何,要由居民自己来评价,“推动构建‘纵向到底、横向到边、共建共治共享’的社区治理体系”。例如,南京市江宁区秣陵街道双金社区在“三社联动”基础上,启动“五社联动”社会工作服务项目,充分发挥社区、社工、社会组织、志愿者和社区公益资源的协调联动作用,助力化解社区“疫后综合征”,增强基层社区治理的效能。在社区各项治理方案制订、配合施工、参与监督和后续管理、评价、反馈小区改造效果等各个环节,都充分听取居民意见,凝聚社区治理共识。按照“十四五”规划对基层社区民主协商方面提出的发展方向,社区居民主体赋权应与时俱进地充实协商内容、丰富协商形式、完善协商程序、用好协商成果,通过各种联席会议、民情恳谈、议事协商等制度化平台,广泛听取民意、汇集民智,打造及早发现问题、快速流转、分类解决的治理闭环,充分发挥政治、法治、德治、自治、智治的“五治”作用,在居民个体层面与群体层面形成相互融合与互动的格局,不断提升社区治理效能。
(三)技术赋权:新时代基层社区治理高质量发展的智慧动能
社区治理技术既包括相关的自然技术,也包括社会技术。自然技术以改造物质世界为主。社区赋权所运用的信息技术,主要有微信、QQ、虚拟社区等新媒体网络工具。社会技术是改变人的行为及其关系的技术,赋权居民的社会技术主要包括促进社区居民参与社区公共问题协商解决的各类可操作性程序和方法,例如,网络视频会议、罗伯特议事规则、开放空间议事平台、社区活动策划、组织技术与自组织运行技术等。有研究表明,居民对社区公共事务的参与,与其对公共政策和事务信息的知情程度、意见表达渠道的便捷性和通畅性有高度的相关性。信息技术的应用为社区居民及时获取公共事务信息以及积极参与相关政策、问题的讨论、互动、表达意见和建议提供了技术基础。为了解决社区居民参与公共事务渠道不畅的问题,许多地方党委和政府利用信息技术搭建与居民互动的平台,赋予居民意见表达权、决策权和评议权,如建立政务微信公众号、网上议事厅、开通民主热线、对社区公益项目网络投票、开通民主热线等,有效地化解了社区居民之间潜在的矛盾冲突,提高了居民对社区公共事务的知情权、认同度。例如,2015年青岛市开通“民生一号通”(67712345)热线后,日处理公众各类诉求政府有关部门事件达500件,其中,社区事务占比最高。政府有关部门借助网络信息技术及时捕捉、获取民生需求信息,及时化解各类社会矛盾和回应居民的各类诉求。同时,相关部门可以利用信息技术的赋权,及时了解居民的满意度评价和居民广泛参与社区自治项目的绩效评价。例如,湖北省通过社区自组织的培育与社区工作者的培训机制,以开放空间会议技术为基础的各类民主参与、参与式需求调查和公益积分兑换等技术手段的使用,推动居民的民主评议权利得以落实。技术赋权主要利用交互式、扁平化、快捷性的互联网、大数据、云媒体等信息传播,促使社区治理模式从原来单向管理转变为双向互动,从线下转向线上线下相融合。技术赋权的优势在于:一是能够随机抽样分析,进行覆盖全样本的细节分析。一方面,可以精准展现成因,且可在坚持刚性约束的基础上,把柔性化、人性化的服务置于社区矛盾的化解中,更好地实现民主治理、民主决策、多元共治;另一方面,组建涵盖基层社区居民年龄结构、兴趣爱好等内容的社区居民信息数据库,构建智慧社区生态体系,从而为社区居民提供更加精确、专业的服务,并通过多元主体的互动参与和资源的协调整合利用,捕捉内在因素、因果关联规律等,为推进基层社区治理精细化和实现社会和谐稳定提供保障与支持。二是实现信息共享,简化服务流程。一方面,通过综合信息平台,做好社区、政府、居民、企业等各方的对接,利用统一的信息服务资源,拓展移动端、自助终端、热线电话等方面的平台服务;另一方面,规范网上服务事项,打造一门式服务,着力推广以“开放空间会议”为代表的协商技术,最大限度地引导参与者表达意愿,形成最优决策,有助于增强社区服务的针对性和实现社区服务的多样化。以民主参与技术为主的社会技术的运用和推广,实现了对居民更为广泛、深入的赋权,使得社区治理的利益相关者通过运用民主的方法、恳谈的技术,对公共事务进行充分的讨论,交流各自的意见,达成符合公共理性的决策共识并合作开展社区治理。
(四)能力赋权:基层社区治理高质量发展的能量动能
基层社区治理是一种多元主体的协同治理,政社协同治理是一种制度化的赋权方式,政社协同的关键是行政权力与社区自治的有机结合,而社区与社区之间协同的关键是社区社会组织与社区治理能力提升的有机结合。因此,基层社区治理能力是在制度管理与服务、社区自治与共治的同步推进下所保持的平衡治理效能和高效治理效能,其作为国家治理能力的缩影与具化,更注重发挥多元主体的交互作用,以促进社区可持续和高质量发展。从本质上说,社区治理就是通过有效的治理方式实现治理目标,居民是社区自治的重要力量。长期以来,我国基层社区居民参与意识不强、行动能力不足等现实困境制约着社区治理能力的提升。例如,在新冠肺炎疫情防控中,面对社区人员来源复杂、工作头绪繁杂、工作任务压力繁重的局面,社区工作者千头万绪,精力分散,难以聚焦于服务功能。党的十九届五中全会明确提出,“十四五”时期实现“社会治理特别是基层治理水平明显提高”和“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”的目标要求,进一步明确了社区党组织、社区居委会、社区服务站的职能定位,突出“一核多元”,充分发挥党建引领的作用。一方面,聘请专家学者、专业社工在社区开展各类技能培训,增强社区居民共建共治共享的意识,提高居民参与治理的能力,引导居民了解社区工作时实动态,使其及时掌握政策落实情况,尽快进入参与者的角色;另一方面,继续推行积分制度,建立积分兑换标准和激励机制,使居民能够通过参与各类社区活动获得积分,能够自由兑换积分,提高居民参与社区治理的积极性和能动性。具体来说,能力赋权需要提升以下三个方面的能力。首先,赋权领导能力,提升党对基层社区治理的引领能力,把党的引领能力纳入基层社区治理之中。社区党建是建设有中国特色城乡基层治理体系、探索社区治理中国道路的核心要件。一方面,要不断健全基层社区党组织体系,完善“街道党工委—社区党委—居民小组党支部—楼院党小组”等四级组织架构,实现社区党建的全域化覆盖。另一方面,把基层党支部的建立与社区服务项目、社区楼宇、网络连接起来,实现组织建设与工作覆盖相结合,把基层社区党组织成员、基层群众性自治组织成员以及其他社区专职工作人员纳入社区工作者队伍进行统筹管理,积极培养社区居民骨干,发挥其带头作用,打造基层社区具有领导、统筹能力的治理团队。促进社区居民不断提升自身的文化素质、政治素质等,努力把全体社区居民塑造成有理性思维、有参与能力的社区参与者,积极参与社区服务,真正成为建设和发展社区的行动主体;努力做到自我管理、自我教育、自我服务、自我监督,真正建设一支结构合理、素质优良的专业化社区工作者队伍。其次,赋权专业能力,营造良好的专业人才发展环境,塑造适应现代化治理需求的专业团队。通过制定社区治理需要的人才发展专项规划和管理办法,不断培育和引进社区各类社会组织,发挥其在专业领域的专业化、多样化和职业化服务作用,弥补公共服务不足问题。根据不同岗位的特点、工作时间、专业水平等综合因素,建立起社区工作者岗位等级序列。为进一步培育社区治理和服务的专业人才,民政部于2018年举办了多期全国社区治理和服务能力建设示范培训班,为各地交流社区治理服务经验、提高社区治理改革创新能力搭建平台,其中,重庆的南岸区、北京的东城区、福建的鼓楼区等地的经验借鉴、示范引领和辐射带动作用更加突出。最后,赋权监督能力,建立健全居务监督委员会,推进居务公开和民主管理,增强基层群众性自治组织开展社区协商、服务社区居民的能力。制定社区公共事务决策、管理、监督、评估的实施办法,定期开展居民议事会、居民民主会议等,引导社区居民在相互协商、相互理解和投票表决等环节中逐步达成共识,形成监督决策的透明机制。同时,充分发挥社区自治章程、村规民约、居民公约等在基层社区治理中的积极作用。根据社区治理的主要任务,探索与岗位等级和评价体系相衔接、动态调整的薪酬体系。构建畅通有序的民意沟通、诉求表达、心理干预、权益保障等机制,不断增强社区公民意识和培养自治精神,使社区居民的诉求能得到及时回应、问题能得到及时解决、矛盾能得到及时化解、权益能得到有效保障。
(五)环境赋权:新时代基层社区治理高质量发展的生态动能
党的十九大对我国经济社会发展作出了由高速增长转向高质量发展的重要判断。党的十九届六中全会指出,必须“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展”。这既是对我国当前经济发展规律正确认知作出的重要论断,也是推进社会治理现代化的必由之路。传统的治理方式既不能适应新发展阶段对社区经济、资源和环境发展的要求,也难以有效解决社区自治意识不强、集体认同缺乏、参与动力不足以及社区活力不够等问题。现代基层社会生态环境治理是保障和改善民生的重要内容,要将维护群众利益、加强生态环境保护作为基层社区治理的根本出发点和落脚点。因此,要加强环境赋权,把持续改善环境质量作为推动高质量发展的有力抓手。绿色发展不仅体现在自然的生态环境方面,也体现在社区治理层面的“腾笼换鸟”。要坚持生态治理,以人民对美好生活的需要为目标,践行绿色发展新理念,倡导绿色、低碳、循环、韧性、可持续。加快适应经济全球化的新形势,共谋社区生态文明建设,加快建立健全社区生态文化体系、社区生态治理体系、生态目标责任体系、生态文明制度体系以及生态安全体系在内的各项治理体系,促进国家治理和社会治理现代化。社区发展环境具有多重的生态动力系统,它存在的具体环境要与这个处于不断变化的宏观环境相适应,形成相互影响、相互作用的关系。一个法治健全、制度规范、科学合理的生态环境是基层社区治理可持续发展的基础,有助于从整体到局部,形成体系化、系统化、条理化的发展路径。从新时代改革发展的整体部署来看,基层社区治理构建起比较完善的运行机制和良好的生态环境是一项十分重要的课题。持续改善环境质量是不断满足人民对美好生活新期待的必然要求。良好生态环境既是最公平的公共产品,也是最普惠的民生福祉。良好的发展环境如同清新空气,有利于营造社区主体成长发展的空间、构建高质量发展的社区治理体系以及推动市场环境和有为政府更好地融合。党的十九届五中全会指出,“十四五”时期要实现“民生福祉达到新水平”的目标任务。当前我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从治理领域来看,现代国家治理体系的主要内容包括“经济治理、政治治理、文化治理、社会治理、生态环境治理”。因此,实现基层社区的生态环境赋权要从多角度出发。社区治理要大力培育公众的生态意识,使人们对生态环境的保护转化为自觉的行动,为新时代社区治理高质量发展奠定坚实的基础。
以环境赋权价值引导社区居民的生态行为方式,让环境文化渗透于物质资料的生产方式之中。让环境治理现代化为目标导向的绿色实践给社区治理带来和谐稳定和高质量发展。充分发挥社区、社会组织的作用,建立起社会层面的公众参与机制,引导公众转变生活方式,倡导绿色生活。唤起公众的社会责任意识,让绿色生活成为一种习惯。因此,要着力培育居民的生态意识、法律意识和秩序意识。只有绝大多数公民都拥有这三种意识,才能期望公民有良好的政治行为,才能涵养良好政治生态。只有充分发挥基层社区居民在社区治理中的主体作用,才能充分保障广大群众的民主权利,才能不断激发广大社区居民的主人翁责任感,调动居民参与社区治理事务的积极性和主动性,形成社区主体之间、社区主体与社区资源之间的“规则式”关系纽带。其次,社区治理的经济生态环境是社区高质量发展的“活力”。在社区经济环境的构建中,要依据社区经济主体发展的需要以及可接受、可联合的程度,采取多种形式。例如,可借鉴英国、新加坡等国的经验,鼓励私营企业采用组团式开发发展社区商业模式,融合各种新兴市场业态。
作者:张勤、宋青励(南京航空航天大学)